我國戰略礦產資源安全保障若干問題的思考
田郁溟1,3，琚宜太1,3，周尚國2,3
1 中國冶金地質總局
2 中國冶金地質總局一局
3 中國冶金地質總局礦產資源研究院
0 引言
1 礦產資源安全的基本內核
1.1 礦產資源安全的內涵
1.2 礦產資源服務國民經濟生產過程各個方面
2 全球戰略性(關鍵)礦產資源競爭
2.1 主要國家戰略性(關鍵)礦產競爭態勢
2.2 中國戰略性礦產研究過程
2.3 中國戰略性礦產資源競爭態勢
3 中國礦產資源安全保障形勢
3.1 礦產資源儲量及潛力
3.2 戰略礦產資源需求側形勢分析
3.3 戰略礦產資源供給側形勢分析
3.4 中國戰略礦產資源礦產品貿易現狀
3.5 中國戰略礦產資源保障形勢
3.6 存在四大主要矛盾問題
4 我國戰略礦產資源安全保障機制思考與建議
00
引言
2020年2月14日，習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調，要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系。至此，國家安全體系包括了“資源安全”在內的16個方面基本內容（吳初國等，2021）。2021年12月8~10日中央經濟工作會議，習近平總書記要求“要正確認識和把握初級產品供給和保障”，并強調“經濟社會的發展是一個系統工程，必須綜合考慮政治和經濟、現實和歷史、物質和文化、發展和民生、資源和環境、國內和國際等多方面因素”（新華社，2021）。面對波譎云詭的國際形勢、復雜敏感的周邊環境，我國戰略礦產資源在國際市場有著舉足輕重的地位，對維護國家安全具有重要戰略意義。本次疫情中暴露出供應鏈安全和運輸安全風險，鐵礦石等大宗礦產品在國際貿易中價格高頻起伏、供應斷鏈的狀態頻發，使得我國戰略礦產資源安全保障形勢愈加嚴峻。
前人在戰略礦產資源安全保障方面的研究，大多側重于礦產資源勘查開發工程部署與安全保障機制方面，而戰略礦產資源安全保障的四大主要關系問題鮮少涉及，即：頂層設計與供應鏈穩定關系；戰略布局與產業鏈聯動發展關系；礦產法治上位法與下位法沖突關系；生態保護與礦業經濟科學發展的關系等。而這四大關系是保障戰略性礦產資源安全至關重要的因素，本文將對此進行做積極探索性思考。
01
礦產資源安全的基本內核
礦產資源是工業的“糧食”和“血液”。礦產資源安全的基本內核包括兩個方面：一是礦產資源安全內涵；二是礦產資源服務國民經濟的生產過程各個方面。
1.1 礦產資源安全的內涵
礦產資源安全觀具體體現是：礦產資源供給處于相對的不受威脅和無危險狀態，其辯證統一內涵：在關鍵時刻，產業鏈供應鏈穩定暢通，頂得住供得上，可靠持續有效，極端情形下不被“卡脖子”，如圖1。
圖1 礦產資源安全基本內核
1.1.1關鍵時刻頂得住供得上
礦產資源是工業的基礎，我國還是制造業的大國，實現經濟的高質量發展，礦產資源安全顯得尤為重要。在關鍵時刻保證市場供應不暴漲、不暴跌、不斷檔、不斷供，在被“卡脖子”的關鍵時刻，能夠頂得住供得上，穩得住，滿足人民對美好生活的向往，確保人民群眾得到用得上、用得起公共產品。
1.1.2 關鍵時刻供給可靠持續有效
持續性是指礦產資源維持長久供給，非一朝一夕；可靠性是指供給穩定而不任性中斷；有效性是指供給起到正向作用而非負向效用。持續性與可靠性是礦產資源安全的前提，有效性是礦產資源安全的核心。三者相互貫通，形成礦產資源安全的內在邏輯。
1.1.3 極端時刻相對不被“卡脖子”
礦產資源安全被“卡脖子”的極端情形，表現在產業鏈、供應鏈中斷風險，特別是戰略礦產資源在地質勘查、礦業開發、交通樞紐、產品加工、庫存儲備、采購銷售、新興產業應用等環節存在堵點與斷鏈，通常導致市場供應短缺或斷供，特殊情形下可能成為國際爭端中要害。產業鏈供應鏈穩定暢通是保障礦產資源安全的穩定器。
1.2 礦產資源服務國民經濟生產過程各個方面
礦產資源是國民經濟社會發展的基石，其保障服務遵循如下過程發展邏輯：
基礎地質是關注地球、了解地球、認識地球的第一步，是礦產資源發現的“實踐－認識”的第一步，重點解決地球系統科學問題，回答是否具備成礦條件；綠色勘查是地質勘查與生態文明相結合的具體實踐，是“認識礦產－解剖資源－實踐再認識”的反復循環過程，位于產業鏈上游，極其重要，解決礦產資源有沒有？有多少？有多少經濟可用？綠色開發是礦業開發與生態文明結合的具體實踐，從經濟發展角度科學定向利用礦產資源過程，位于產業鏈中游，主要解決資源服務產業鏈下游的問題；礦產品加工是支撐國民經濟建設各方面作重要準備的過程，位于產業鏈下游，是關鍵環節。參見圖2。
圖2 礦產資源服務國民經濟的生產過程
02
全球戰略性（關鍵）礦產資源競爭
縱觀世界經濟發展歷程，一個國家掌握了資源主動權就掌握了發展主動權。礦產資源很可能為各國競爭、博弈、結盟、媾和的主要爭端。當前，世界正處于百年未有之大變局，戰略性新興產業所需礦產的爭奪日益加劇，各國紛紛制定并發布戰略報告，搶占新一輪礦產資源爭奪的制高點。
2.1 主要國家戰略性（關鍵）礦產競爭態勢
2.1.1 美國
2008年開展關鍵礦產研究，2012年出臺《關鍵礦產原材料清單》；2017年7月21日，特朗普簽署第13806號行政令《評估和強化制造與國防工業基礎及供應鏈彈性》，12月20日，特朗普簽署第13817號行政令《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》，12月21日，美國內政部（DOI）發布3359號部長令《關鍵礦產獨立與安全》；2018年5月18日，美國內政部發布“關鍵礦物”清單，共35種礦產（見表1）；2019年6月4日，美國商務部發布《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》。
表1 各國/地區關鍵礦產清單
2.1.2 歐盟
2008年啟動了《原材料倡議》，2011年發布第1份關鍵原材料清單（14種），從此，每3年更新一次關鍵礦產清單；2014年修訂清單（20種），2017年修訂清單（27種），2020年第三次更新（30種），見表1。
2.1.3 日本
20世紀60年代，對工業所需的礦產進行分析，1974年確定儲備礦種；1983年新增7種金屬；2009年《稀有金屬保障戰略》將31種礦產作為優先考慮的戰略礦產；2015年增加11種應用于戰略性新興產業的礦種，見表1。
2.1.4 澳大利亞
2019年3月28日，啟動了《澳大利亞關鍵礦產戰略》，列出了關鍵礦產清單，共24種，見表1。明確清單將隨著對該國資源潛力理解的發展，以及對關鍵礦物的需求、技術、市場的發展而變化。
2.1.5 俄羅斯
2018年，在《俄羅斯聯邦2035年礦物原料基地發展戰略》中列出關鍵礦產清單，見表1，清單以5~6年周期更新。
2.1.6 英國
2011年和2012年發布了風險礦產清單，2015年進行了更新，共41種礦產（組），見表1。
2.2 中國戰略性礦產研究過程
2016年《全國礦產資源規劃（2016－2020年）》中，將石油、天然氣、頁巖氣、煤炭、煤層氣、鈾、鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鎢、錫、鉬、銻、鈷、鋰、稀土、鋯、磷、鉀鹽、晶質石墨、螢石等24種礦產列入戰略性礦產目錄；《戰略性礦產資源高質量發展綱要2020－2035》中，明確了保障國家經濟安全和國防安全的20種緊缺礦種和13種優勢礦產，綜合多次新增礦種，我國戰略礦產目錄可見表2。
表2 我國戰略礦產建議目錄
2.3 中國戰略性礦產資源競爭態勢
美國、中國、歐盟、日本等全球主要經濟體的礦產資源對外依存度均較高，不可避免地引起主要經濟體對資源爭奪。
美歐已進入后工業化，對大宗傳統礦產需求已開始下降，對戰略新興礦產需求呈上升趨勢；中國隨著工業化城鎮化進程的推進，落實“3060雙碳目標”，保障國家經濟和國防安全，戰略性礦產資源支撐凸顯。全球戰略（關鍵）礦產的主要供應來源，見圖3。
圖3 全球主要戰略性礦產生產分布圖
中美歐確定的關鍵礦產中，有相當一部分重疊，難以避免推動競爭，甚至國際爭端。其中：鈦、釩、稀土、鈷、鋰、鈮、鉭、鈹、鋯、銦、石墨等17種礦產為三方所共同關注。
03
中國礦產資源安全保障形勢
我國90％以上能源、80％以上工業原料、70％以上農業生產資料均來自礦產資源。我國礦產資源總量豐富、礦種齊全（173種），但資源稟賦較差、人均資源量少。從需求側來看，在工業化中后期向后工業化發展階段中，戰略礦產資源需求仍將長期保持正增長態勢；從保障形勢來看，影響國民經濟社會發展的大宗緊缺戰略礦產資源在相當長一段時間內仍將嚴重短缺，對外依存度居高不下；從供給側來看，查明資源儲量向經濟可采儲量轉化，有相當存量；但供給側上游的地質勘查投入嚴重不足，逐年下降，供給側結構性改革迫在眉睫。
3.1 礦產資源儲量及潛力
3.1.1 礦產資源國際競爭力
我國礦產資源中14種經濟可采儲量高于中國人口全球占比18.8％，159種礦產經濟可采儲量遠低于中國人口全球占比。儲量占全球比例超過30％礦種為：鎢、鉬、釩、稀土、鈦等5種；儲量占全球比例在20%-30%之間的有錫、銻、石墨、鉛等4種；儲量占全球比例在10%-20%之間的有鋅、菱鎂礦、螢石、煤炭、鐵等5種，如圖4。
圖4 2020年中國主要礦產儲量占全球比例
(注：圖中18.8%的水平線相當于中國人口全球占比，下同)
3.1.2 戰略礦產資源安全保障具有較好潛力
2020年，我國對礦產資源儲量分類進行了重大改革，按照“有沒有”、“有多少”、“可采多少”的邏輯，簡化為資源量和儲量兩類。改革前，資源儲量為當前技術條件下查明的資源儲量，開發利用時需要進一步勘查及經濟評價；改革后，儲量為經濟可采儲量，直接為國民經濟建設提供安全保障，對中國礦產資源公報（中華人民共和國自然資源部，2019，2020，2021）進行分析整理發現，大宗礦種查明資源儲量大部分為經濟可采儲量的2－14倍，極個別基本相當，個別高達30多倍，表明我國戰略礦產資源安全保障具有較好潛力。
表3 礦產資源儲量不完全統計
3.2 戰略礦產資源需求側形勢分析
3.2.1 中國是全球礦產資源消費第一大國
2020年，中國24種礦產品消費量同比增長，5種消費量基本不變，15種消費量下降。其中：36種礦產消費量位居全球第一，2種位居全球第二，6種位居全球第3~5位；消費占全球比例超過50%礦產有22種（圖5）。
圖5 2020年中國主要礦產消費量占全球比例
3.2.2 戰略礦產資源需求預測
我國處于工業化中后期關鍵發展階段，國民經濟發展對大宗緊缺礦產資源的需求仍將高位運行，新能源新材料戰略性礦產資源仍然呈增長態勢。據預測，我國第二個百年目標的第一階段（2035年）基本實現現代化，累計需要消耗：一次能源消費達102億噸油當量；粗鋼83億噸，精煉銅2.05億噸，原鋁4.95億噸，以及種類更多的其他礦產資源。
3.2.3 戰略礦產資源需求峰值預測
我國礦產資源需求峰值在2020年前（含2020年）已到達的有7種礦產；需求峰值在2021-2025年到達的有9種；需求峰值在2026-2030年到達的有5種；需求峰值在2031-2035年到達的有1種；到2035年需求未見峰值的有13種。未來我國礦產資源需求量仍將旺盛，但增速趨勢放緩。
3.3 戰略礦產資源供給側形勢分析
3.3.1 礦產資源勘查隊伍
我國地勘隊伍主要由國有地勘隊伍與民營地勘隊伍組成，國有地勘隊伍是地質勘查主力軍，民營地勘隊伍為有益補充。國有地勘隊伍呈現三分格局（圖6）。
圖6 我國國有地勘單位基本格局
一是隸屬自然資源部管理的中國地質調查局，主要承擔基礎地質工作，由中央財政全額保障；二是由隸屬國務院國資委管理的六大中央地勘單位，為公益性企業，承擔社會責任，同時自負盈虧，主要承擔綠色勘查；三是由省級人民政府管理的省屬地勘隊伍，為服務區域基礎地質和綠色勘查，經過不完全改革，或部分重組，或部分減員。在近十年地勘經濟低迷期，大部分向生態地質、巖土工程、地理信息等相關產業轉型，實質上開展戰略礦產資源勘查工作的隊伍逐年下降。
3.3.2 地質勘查治理體制
我國礦產資源勘查主要載體為礦業權，礦業權管理上位法為《中華人民共和國礦產資源法》及其四個配套法規，形成我國礦產資源法治四梁八柱，本法1986年制訂的，1996年、2009年歷經二次修訂，實際運行中取得長足的進展。近十年以來，相關部委分別以“打補丁”的方式出臺若干管理辦法，大部分對我國戰略礦產資源安全保障起到一定積極作用，但也有部分對我國戰略礦產資源安全保障起到較大負面作用，比較突出是2017年由財政部與自然資源部共同頒發“礦業權權益金制度改革”管理辦法，2018年、2019年、2020年、2021年兩會代表對此辦法提出意見近20條，指出此管理辦法存在法理不通、立法斷層、新舊制度銜接不力、下位法與上位法沖突、溯及既往、一刀切、一級市場與二級市場價格倒掛、過度授權、稅費沉重等9大問題。
3.3.3 地質勘查投入及儲量增幅
2012年以來，我國地質勘查投入連續9年下滑，儲量增速放緩，供應能力和保障程度雙下降。國內非油氣礦產勘查投入2012年達到峰值414億元后，持續下降，至2020年82.47億元，僅為2012年的19.9%，主要礦種儲量增速也明顯放緩（圖7）。據中國礦產資源公報，有效探礦權數量持續下降，2010年為33978宗，2020年降為10351宗。其中：中央財政開展基礎地質經費小幅下降，來自社會資金開展礦產勘查降幅最大，礦產資源安全保障直接受到威脅。
圖7 中國主要礦產新增資源儲量
3.3.4 中國是全球礦產資源生產第一大國
2020年，中國大宗緊缺礦產中煤炭、石油、天然氣、銅、鎳、鈷、稀土、鋰、鍺、螢石等10種產量同比增長，其它34種產量減少或持平，產量占全球比例超過50%的礦產有等14種（圖8）；產量居全球第一有24種礦產，居全球第二有2種，居全球第三~五位有11種。
圖8 2020年中國主要礦種產量占全球比例
3.3.5 中國戰略礦產資源對外依存度居高不下
盡管我國是全球礦產資源生產第一大國，但戰略礦產資源對外依存度居高不下。據《全球礦產資源形勢報告（2021）》，2020年，我國戰略性礦產資源中，除天然氣、鉬和鉀鹽外，對外依存度均超過65%；除天然氣、鈾、錳和鉀鹽4個礦種外，其它12種礦產累計缺口是其現有經濟可采儲量的2~10倍，甚至更高。其中：鉻、鈮、鋯、鉑族等對外依存度超過98%；鈷、鈾、鎳、鐵礦石、錳礦石等對外依存度超過80%；鋰、石油、銅、鋁等礦產資源對外依存度在70%以上（王安建和王高尚，2021）。
3.4 中國戰略礦產資源礦產品貿易現狀
隨著產業結構升級以及環保意識加強，20世紀90年代以來，我國礦產品貿易由順差轉為逆差，近年來，礦產品貿易逆差進一步加大。據中國海關數據，2020年，中國進口礦產品總額4633億美元，其中：能源礦產品進口額2698億美元，占58.2%；金屬礦進口額1866億美元，占40.3%（鐵礦石1228億美元，主要來自澳大利亞）。其中：11種進口量超過全球一半（鈷礦、鉻礦、鈾礦、貴金屬礦、鋁土礦、鎳礦、鈮鉭鋯釩礦、錳礦、錫礦、銅礦、鐵礦石），8種礦產品進口量占全球的20%-50%（鉛礦、鈦礦、硫 磺、鋅礦、鎢礦、鉬礦、原油、其他金屬礦）（圖9）。
圖9 2020年中國主要礦產品進口占全球比例
3.5 中國戰略礦產資源保障形勢
綜合考慮我國資源稟賦、供應保障率、累計保障率和對外依存度等指標變化，我國石油、鐵、錳、鉻、銅、鎳、鈷、金、鈹、鋯、鈮、金剛石、銻、硼等大宗礦產結構性短缺態勢將長期存在，其特點是我國占世界已探明儲量比例偏低；國內需求量較大，對外依存度高，其供應保障率＜50%，累計保障率＜50%，對外依存度＞50%，基本保障形勢如圖10。
圖10 中國礦產資源基本保障形勢
我國海外進口資源來源較為集中，運輸要道也受控于人。44%的進口石油來自中東地區，60%鐵礦石、85%以上鋰、49%鋯來自澳大利亞，95%鉆來自剛果（金），96%鈮來自巴西，35%鉀鹽來自加拿大，近40%錳和73%鉻來自南非等，運輸通道主要經馬六甲海峽、印度巽他海峽和南海。
3.6 存在四大主要矛盾問題
首先，保障供應鏈穩定的頂層設計中存在國有地勘單位改革真空地帶。從礦產資源服務國民經濟的生產過程來看，基礎地質由中央財政全額保障，“十五”以來，得到了長足發展并取得較好成果，基本摸清全國地質條件；綠色勘查因國有地勘單位改革不徹底、結構轉型升級過程中人員流失，導致供應鏈存在短鏈或斷鏈的風險。
其次?
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