作者簡(jiǎn)介
陳寶明 丁明磊
中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院
發(fā)表于《China Economist》2017年第4期
摘要
金融危機(jī)以來，各主要國(guó)家都在推進(jìn)以科技創(chuàng)新為核心的結(jié)構(gòu)性改革。美國(guó)特朗普政府上臺(tái)以來，實(shí)施“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略，還沒有提出較為明確的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策，但是相關(guān)政策已對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)生影響。同時(shí)他還擬大幅度削弱聯(lián)邦政府科技預(yù)算，這也將對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力造成一定影響。與美國(guó)相比，我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施，科技創(chuàng)新能力顯著提升，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支撐引領(lǐng)作用也日益突出。為促進(jìn)未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持科技創(chuàng)新，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛能，并充分利用全球創(chuàng)新資源。
關(guān)鍵詞
科技創(chuàng)新；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；結(jié)構(gòu)性改革
一、以科技創(chuàng)新為核心的結(jié)構(gòu)性改革是未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵
經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)周期性波動(dòng)特征，新舊基礎(chǔ)性技術(shù)的更替是形成經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的決定性因素。俄國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家康德拉季耶夫以約半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間跨度來劃分發(fā)展階段(Kondratieff, 1925)，而熊彼特和范吉爾登則首先提出，這些周期是由于在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中引入了重大的新技術(shù)而產(chǎn)生的(Schumpeter, 1939; Van Gelderen, 1913)。熊彼特理論的“連續(xù)產(chǎn)業(yè)革命”的基礎(chǔ)是通過新技術(shù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的質(zhì)的轉(zhuǎn)化(Schumpeter, 1912)，不論每一個(gè)商業(yè)周期的表現(xiàn)有何獨(dú)特之處，其最重要的特征就是創(chuàng)新。因此，他把創(chuàng)新看作資本主義增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿推髽I(yè)家利潤(rùn)的源泉。
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)周期性的變化過程，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的客觀規(guī)律。當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正處于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期。習(xí)總書記講：“上一輪科技進(jìn)步帶來的增長(zhǎng)動(dòng)能逐漸衰減，新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命尚未形成勢(shì)頭” (習(xí)近平, 2016) 。應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行周期的挑戰(zhàn)，關(guān)鍵在于供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革。顯然，新的增長(zhǎng)周期必然是建立在新的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，即科技創(chuàng)新及其成果廣泛應(yīng)用所形成的新基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)，這就是結(jié)構(gòu)性改革的核心。
G20杭州峰會(huì)以來，結(jié)構(gòu)性改革逐步成為各國(guó)達(dá)成的共識(shí)，科技創(chuàng)新更是成為結(jié)構(gòu)性改革的核心。各國(guó)雖然推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的路徑和重點(diǎn)有所不同，但是無論是從重點(diǎn)任務(wù)部署上還是從培育產(chǎn)業(yè)和改進(jìn)投資方式上，都凸顯出明確的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略導(dǎo)向，把發(fā)揮科技創(chuàng)新作用作為結(jié)構(gòu)性改革的核心路徑(丁明磊、陳寶明，2016)。美國(guó)為解決虛擬經(jīng)濟(jì)過度膨脹、實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足的問題，把改革的重點(diǎn)放在促進(jìn)創(chuàng)新和振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)上。為此，美國(guó)連續(xù)發(fā)布了三份國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略文件，強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心原動(dòng)力，掀起了“再工業(yè)化”風(fēng)潮，實(shí)質(zhì)上也是推動(dòng)高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展和制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以打造競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略。德國(guó)著力集成政府與產(chǎn)業(yè)界力量實(shí)施工業(yè)4.0計(jì)劃和高技術(shù)戰(zhàn)略，順應(yīng)制造業(yè)智能、綠色化發(fā)展趨勢(shì)，提升制造業(yè)科技含量，打造制造業(yè)新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。英國(guó)出臺(tái)《以增長(zhǎng)為目標(biāo)的創(chuàng)新與研究戰(zhàn)略》戰(zhàn)略文件，把科學(xué)和創(chuàng)新置于英國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的核心位置。歐盟的改革以創(chuàng)造就業(yè)、提升勞動(dòng)生產(chǎn)率和重塑歐洲的競(jìng)爭(zhēng)力為重點(diǎn)，歐盟第八框架計(jì)劃持續(xù)加大研發(fā)投入。日本發(fā)布《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新綜合戰(zhàn)略》、推進(jìn)的《創(chuàng)新2025計(jì)劃》，以及韓國(guó)的創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃，都是把科技創(chuàng)新作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)再生的引擎。各國(guó)所采取的創(chuàng)新戰(zhàn)略，實(shí)質(zhì)就是在系統(tǒng)推進(jìn)科技進(jìn)步的同時(shí)，把發(fā)揮科技創(chuàng)新在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)上的作用作為戰(zhàn)略重中之重。
二、特朗普政府科技創(chuàng)新政策走向及對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響
美國(guó)特朗普政府上臺(tái)以來，實(shí)施“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略，兌現(xiàn)競(jìng)選承諾，對(duì)各方面政策進(jìn)行了較大的調(diào)整，但是到目前為止，特朗普政府還沒有提出較為明確的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策。目前出臺(tái)的相關(guān)政策和舉措已經(jīng)導(dǎo)致特朗普政府與科學(xué)界、硅谷公司等交惡，盡管如此，特朗普的科技創(chuàng)新政策仍將在策略和手段上有所調(diào)整，更偏重于激發(fā)市場(chǎng)活力和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的科技創(chuàng)新等，但是政策方向不可能大幅度偏離原有的方向和軌道。可以認(rèn)為，特朗普科技創(chuàng)新政策調(diào)整是在美國(guó)已經(jīng)取得的深厚科技創(chuàng)新領(lǐng)先基礎(chǔ)之上進(jìn)行的試驗(yàn)和調(diào)整，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的影響有待進(jìn)一步觀察。
（一）特朗普政府還未形成系統(tǒng)的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策，或許最終成為沒有政策的政策
在歷史上，美國(guó)的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略是日益清晰的，尤其是奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)先后發(fā)布了三版國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略文件，把改革重點(diǎn)放在促進(jìn)創(chuàng)新和振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，通過綜合運(yùn)用政治、軍事、外交和金融手段形成服務(wù)于創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組合支撐工具，使創(chuàng)新戰(zhàn)略成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心戰(zhàn)略。美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略從加大關(guān)鍵領(lǐng)域的創(chuàng)新扶持力度、支持促進(jìn)美國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的優(yōu)先領(lǐng)域以及引領(lǐng)美國(guó)第三次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)浪潮等方面推進(jìn)科技創(chuàng)新，可以說，科技創(chuàng)新為美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和向好增強(qiáng)了核心原動(dòng)力并奠定了雄厚基礎(chǔ)，但是歷史沒有留給其充足的時(shí)間去繼續(xù)實(shí)踐。經(jīng)濟(jì)困難、貧富差距以及政治僵局使美國(guó)經(jīng)濟(jì)存在長(zhǎng)期陷于增長(zhǎng)停滯的巨大風(fēng)險(xiǎn)。
而在奧巴馬之前，各屆政府對(duì)科技創(chuàng)新持續(xù)關(guān)注和投入，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間積累，形成了美國(guó)的科技全面領(lǐng)先地位。這些政策可以大致歸為：一是投入政策，美國(guó)政府堅(jiān)持科技創(chuàng)新的大規(guī)模投入，強(qiáng)化積累，美國(guó)用于研發(fā)的投資占全球的27% (NSF, 2016)，長(zhǎng)期處于全球最高水平。二是人才政策，美國(guó)重視人才培養(yǎng)和引進(jìn)，正是集聚了世界優(yōu)秀人才，才能取得如此輝煌的科技成就。截至2015年底,美國(guó)獲得諾貝爾獎(jiǎng)人數(shù)為320人，約占全部獲獎(jiǎng)人數(shù)的一半。三是技術(shù)轉(zhuǎn)移政策，美國(guó)日益重視科技成果的轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，通過放松管制，出臺(tái)《拜杜法案》等，激勵(lì)科技成果向產(chǎn)業(yè)化。四是重視基礎(chǔ)研究和前沿科技，每年政府財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)很大一部分用于基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)開發(fā)，重視新興技術(shù)的開發(fā)和產(chǎn)業(yè)培育。
特朗普上臺(tái)后，把解決貧富差距、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等作為執(zhí)政的第一要?jiǎng)?wù)，而對(duì)科技創(chuàng)新作用還未形成明確的戰(zhàn)略和政策。2017年3月，特朗普宣布要成立被稱為“美國(guó)創(chuàng)新辦公室”的全新白宮機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)由前企業(yè)高管組成，預(yù)計(jì)將推進(jìn)聯(lián)邦政府的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化，改變勞動(dòng)力培訓(xùn)計(jì)劃，也可能把一些政府服務(wù)可以交給新的私營(yíng)公司。從其表現(xiàn)來看，特朗普在這一任期內(nèi)很難再推出新的創(chuàng)新戰(zhàn)略，科技創(chuàng)新政策也會(huì)是以往政策的延續(xù)，隨著各方面政策的出臺(tái)，與科技創(chuàng)新相關(guān)的政策體系最終也將形成。
（二） 特朗普政府對(duì)科技創(chuàng)新的投入短期內(nèi)面臨挑戰(zhàn)，可能會(huì)引發(fā)科技界的一定反彈
美國(guó)長(zhǎng)期奉行自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度,這是美國(guó)經(jīng)濟(jì)保持活力和競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)。政府對(duì)科技創(chuàng)新的支持管理體制是在“二戰(zhàn)”后逐步固化形成下來的。近年來，出于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要，政府在科技創(chuàng)新中的作用日益加強(qiáng)，總體研發(fā)投入始終保持較高水平，處于持續(xù)高投入的狀態(tài)。奧巴馬執(zhí)政期間，美國(guó)研發(fā)投入也保持穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，根據(jù)美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)公布的《2016年科學(xué)與工程指標(biāo)》報(bào)告，2008～2013年，美國(guó)研發(fā)投入平均年增長(zhǎng)0.8%。美國(guó)始終保持研發(fā)投入總量世界第一，2014年約占到世界研發(fā)投入總量的30%，研發(fā)投入強(qiáng)度從2004年的2.37%提高到2015年的2.62%。
特朗普?qǐng)?zhí)政后，把增加軍事實(shí)力、保障就業(yè)等作為優(yōu)先事項(xiàng)，在2017年3月公布的上任以來首份2018財(cái)年預(yù)算案中，為不擴(kuò)大財(cái)政赤字，大幅削減政府開支與對(duì)外援助，絕大部分聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)都將面臨研發(fā)經(jīng)費(fèi)的削減。特朗普政府的財(cái)政預(yù)算案雖然削減了對(duì)聯(lián)邦政府的研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出，但并不代表全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出的必然下降，美國(guó)的總體研發(fā)投入仍將保持在較高水平，全球研發(fā)投入大國(guó)地位仍然不會(huì)動(dòng)搖。但是由于財(cái)政研發(fā)經(jīng)費(fèi)的削減，可能導(dǎo)致一些政府所屬研發(fā)機(jī)構(gòu)和研發(fā)領(lǐng)域的投入下降，引發(fā)部分科研人員集會(huì)抗議，反對(duì)特朗普政府削減科研機(jī)構(gòu)的研究預(yù)算。這些抗議雖然規(guī)模不大，但是由于科學(xué)家本身的公共地位，較易引起社會(huì)的關(guān)注，對(duì)特朗普本身的科技創(chuàng)新政策構(gòu)成一定壓力。
（三）激發(fā)私人部門投資可能會(huì)成為美國(guó)科技創(chuàng)新政策的重點(diǎn)
奧巴馬執(zhí)政期間，美國(guó)研發(fā)投入結(jié)構(gòu)就開始發(fā)生較大變化，私人部門研發(fā)投入增長(zhǎng)較快，而聯(lián)邦政府所占比重有所下降。2015年，美國(guó)私人部門研發(fā)投入占GDP的比重達(dá)到有史以來最大值，為1.7%，而聯(lián)邦政府研發(fā)投入占GDP比重從2008年的約占0.75%下降到2015年的約占0.6%。從總體上看，美國(guó)聯(lián)邦政府的研發(fā)投入總量近年來增加不快，2015年只比2008年增加了23億美元，達(dá)到1294億美元，但是同期，聯(lián)邦政府的基礎(chǔ)研究投入在聯(lián)邦政府研發(fā)投入中所占比重由2008年的21.3%提高到2015年的24.7%（The Council of Economic Advisers，2016）。由此可見，私人部門研發(fā)投入快速增長(zhǎng)是美國(guó)保持研發(fā)投入持續(xù)增長(zhǎng)的主要原因，而聯(lián)邦政府研發(fā)投入在經(jīng)歷了對(duì)私人部門的帶動(dòng)階段之后，將更加關(guān)注私人投資不足的基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)領(lǐng)域。
特朗普政府2018財(cái)年預(yù)算案中，美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）沒有被列入經(jīng)費(fèi)削減名單，國(guó)家航空航天局（NASA）的經(jīng)費(fèi)削減也不多（2億美元），但其他絕大部分聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)都將面臨研發(fā)經(jīng)費(fèi)的削減。預(yù)算案中還提出削減對(duì)聯(lián)合國(guó)的資助，包括取消應(yīng)對(duì)氣候變化的款項(xiàng)等。預(yù)算案叫停了能源部先進(jìn)能源研究計(jì)劃署（ARPA-E）及相關(guān)項(xiàng)目，ARPA-E是一個(gè)致力于研究可替代傳統(tǒng)能源的新能源的部門，預(yù)算案認(rèn)為這方面研究應(yīng)由私營(yíng)部門主導(dǎo)。終止了“制造拓展伙伴（MEP）計(jì)劃”的聯(lián)邦資助，MEP建立了覆蓋全美的創(chuàng)新服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，其約一半的運(yùn)營(yíng)資金（1.24億美元）來自聯(lián)邦預(yù)算，預(yù)算案認(rèn)為MEP各機(jī)構(gòu)應(yīng)不依靠政府資助完全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)（中國(guó)科學(xué)院蘭州文獻(xiàn)情報(bào)中心，2017）。從特朗普預(yù)算案的調(diào)整可以看出，特朗普政府科技創(chuàng)新政策將以激發(fā)私人部門投資為重點(diǎn)，以彌補(bǔ)政府研發(fā)投入的下降。
（四）財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)更偏重于為短期經(jīng)濟(jì)帶來效果的方向，而相對(duì)忽視基礎(chǔ)性、公益性、難以短期見效的支出方向
在不增加政府財(cái)政赤字的前提下，由于經(jīng)費(fèi)更多地投向國(guó)防、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)安全等緊急事項(xiàng)，科技研發(fā)這樣重要但難以短期見效的事項(xiàng)在預(yù)算支出安排上相對(duì)處于弱勢(shì)，尤其是被認(rèn)為美國(guó)在短期內(nèi)不會(huì)需要甚至被認(rèn)為外溢效應(yīng)很強(qiáng)的科技研發(fā)事項(xiàng)，更是處于被削減的境地。美國(guó)政府2018財(cái)年預(yù)算案大幅削減美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）預(yù)算，使NIH在2018財(cái)年幾乎無法資助新科研項(xiàng)目。大幅削減能源部科學(xué)辦公室的預(yù)算，將會(huì)直接影響到對(duì)前沿項(xiàng)目和研究機(jī)構(gòu)的支持，包括“國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)算計(jì)劃”下的Exascale（百億億次）計(jì)算項(xiàng)目1，能源部科學(xué)辦公室科研項(xiàng)目也是能源部管理的數(shù)十家科研機(jī)構(gòu)在材料、核能和電池等方面開展研發(fā)的重要經(jīng)費(fèi)來源。終止減災(zāi)援助計(jì)劃和國(guó)家能源計(jì)劃，環(huán)保署（EPA）被削減近1/3的經(jīng)費(fèi)，終止清潔能源計(jì)劃、國(guó)際氣候變化項(xiàng)目、氣候變化研究和伙伴關(guān)系計(jì)劃等。因此在預(yù)算案出臺(tái)后被美國(guó)一些媒體和學(xué)界批評(píng)為“正在斷送美國(guó)科學(xué)和高科技產(chǎn)業(yè)”、“美國(guó)關(guān)掉‘科學(xué)的發(fā)動(dòng)機(jī)’”等（馮維維，2017）。
1NIH在奧巴馬任內(nèi)獲得了十余年來最高的財(cái)政撥款增長(zhǎng)。
從結(jié)構(gòu)調(diào)整來看，特朗普政府更注重短期經(jīng)濟(jì)效果，而對(duì)于基礎(chǔ)和應(yīng)用研究的看法存在。包括美國(guó)國(guó)內(nèi)一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，美國(guó)正在努力發(fā)明新技術(shù)，而中國(guó)及其他國(guó)家正在搭乘美國(guó)投資的順風(fēng)車（保羅?戴維森，2017）。對(duì)于基礎(chǔ)和應(yīng)用研究這樣外溢性比較強(qiáng)的領(lǐng)域，美國(guó)將采取何種策略還有待觀察。
（五）對(duì)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新的支持方式可能更多地關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施等條件的改善，為產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展提供空間
從奧巴馬時(shí)期，為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新，實(shí)施了很多促進(jìn)產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展的措施。包括在推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)上，從改善基礎(chǔ)條件入手。為促進(jìn)提升美國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)率的兩個(gè)重點(diǎn)方向——機(jī)器人和網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)的發(fā)展，推行《勞動(dòng)力創(chuàng)新和機(jī)會(huì)法案》，對(duì)勞動(dòng)力進(jìn)行培訓(xùn)，投資建設(shè)新的寬帶基礎(chǔ)設(shè)施，啟動(dòng)“鏈接到高速網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃等（The Council of Economic Advisers，2016）。
而特朗普加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策也可能促進(jìn)科技基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展。特朗普已經(jīng)把積極的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃作為優(yōu)先政策，稱其為“加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的黃金機(jī)會(huì)”，其中交通、互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施可能得到更快發(fā)展，也會(huì)大量增加對(duì)技術(shù)工人的需求，這些將為改善美國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造空間。
在促進(jìn)本土制造業(yè)發(fā)展、保障就業(yè)方面，特朗普的制造業(yè)回流政策更關(guān)注就業(yè)機(jī)會(huì)回歸美國(guó)本土，這與奧巴馬時(shí)期依靠科技創(chuàng)新發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的政策有很大不同。特朗普時(shí)期的制造業(yè)回流政策實(shí)施具備較為明顯的優(yōu)勢(shì)，包括頁巖氣革命大大降低本土能源成本，大規(guī)模減稅措施降低企業(yè)成本，以及機(jī)器人等應(yīng)用降低制造成本等。根據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人》2017年第二季度調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)顯示，被調(diào)查的經(jīng)濟(jì)學(xué)家有60.5%認(rèn)為特朗普新政可以有效促進(jìn)美國(guó)制造業(yè)回流，而只有18.6%認(rèn)為特朗普新政不會(huì)有效促進(jìn)美國(guó)制造業(yè)回流。特朗普政府在財(cái)政預(yù)算中擬削減對(duì)先進(jìn)制造業(yè)研發(fā)的財(cái)政資助，包括終止商務(wù)部“制造拓展伙伴（MEP）計(jì)劃”的聯(lián)邦資助。MEP計(jì)劃作為“國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（NNMI）計(jì)劃”的一部分，主要為中小制造業(yè)企業(yè)提供各類技術(shù)與創(chuàng)新服務(wù)。種種跡象表明在先進(jìn)制造方面的聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入削減很可能成為現(xiàn)實(shí)。
（六）推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等政策還不明朗，從短期看利弊并存
創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能、促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措。受到行業(yè)管制、壟斷等問題的制約，企業(yè)活力可能下降；而由于新的就業(yè)崗位減少和人員流動(dòng)減弱以及移民政策的限制等，勞動(dòng)力活力也可能下降，這些都是導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率難以提升的重要原因。因此，在過去，美國(guó)政府通過對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)重要機(jī)構(gòu)和法律的改革，有效促進(jìn)小企業(yè)專利申請(qǐng)和授權(quán)，間接促進(jìn)小企業(yè)的創(chuàng)新并增加就業(yè)機(jī)會(huì)。2011年9月起實(shí)施的《美國(guó)發(fā)明法案》（AIA）對(duì)非使用型的專利持有者進(jìn)行限制，減少非使用型專利持有者對(duì)專利使用者的訴訟，不再允許在同一專利訴訟案例中對(duì)多個(gè)被告進(jìn)行起訴，以及對(duì)社會(huì)有貢獻(xiàn)專利持有者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，等等（The Council of Economic Advisers，2016）。
特朗普從競(jìng)選總統(tǒng)開始，與以硅谷為代表的創(chuàng)新型公司關(guān)系比較僵硬，比如：他認(rèn)為硅谷公司雇用了太多的外國(guó)人，把制造業(yè)搬回到國(guó)內(nèi)才能帶來更多就業(yè)；可能停止發(fā)放面向外國(guó)人的工作簽證（H-1B）；無人駕駛、無人機(jī)、人工智能等相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)應(yīng)用會(huì)讓更多人失業(yè)；反對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立，贊同在互聯(lián)網(wǎng)上對(duì)公民搜集隱私等。這些從就業(yè)等出發(fā)的認(rèn)識(shí)與硅谷創(chuàng)新型公司的發(fā)展需求形成一定沖突。創(chuàng)新型公司的全球價(jià)值鏈分工體系是美國(guó)企業(yè)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵，充分利用全球創(chuàng)新人才是創(chuàng)新型公司競(jìng)爭(zhēng)力第重要來源。特朗普對(duì)高技能人才的移民政策持保守態(tài)度，尤其反對(duì)低技術(shù)移民，其移民政策的收緊可能會(huì)對(duì)美國(guó)科技創(chuàng)新能力產(chǎn)生負(fù)面影響，尤其以硅谷為代表的大量科技公司將有可能在未來失去大量國(guó)外優(yōu)秀人才。美國(guó)政策基金會(huì)2016年3月17日公布的《移民與10億美元初創(chuàng)公司》報(bào)告顯示，在估值超過10億美元的美國(guó)“獨(dú)角獸”創(chuàng)業(yè)公司中，有超過一半是由移民創(chuàng)辦的，這些企業(yè)的管理和產(chǎn)品開發(fā)崗位約有70%都由移民或其后裔擔(dān)任。特朗普的“限穆令”更是引起軒然大波（張朋輝，2017）。制造業(yè)回流與否，對(duì)硅谷的高科技公司來說，成本和東道國(guó)市場(chǎng)仍然是關(guān)鍵。特朗普對(duì)人工智能等的偏見，可能導(dǎo)致這些技術(shù)領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化受到阻礙。
特朗普政府2018財(cái)年預(yù)算案提出，小企業(yè)管理局（SBA）將削減1200萬美元的PRIME技術(shù)援助、區(qū)域創(chuàng)新集群和加速器贈(zèng)款項(xiàng)目。這些項(xiàng)目是推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要舉措，削減金額雖不高，但是至少看出特朗普對(duì)于推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)并沒有特別支持。在全球面臨著新的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的形勢(shì)下，忽視創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，可能意味著放棄未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
由上可見，特朗普?qǐng)?zhí)政以來，還未形成系統(tǒng)的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策，政府財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算的削減，可能導(dǎo)致科研機(jī)構(gòu)和技術(shù)領(lǐng)域的支持下降，有些科技計(jì)劃甚至將被終止，但是由于美國(guó)在科技創(chuàng)新領(lǐng)域經(jīng)過長(zhǎng)期積累形成的雄厚的優(yōu)勢(shì)和實(shí)力，在短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響未必會(huì)顯著，但是在長(zhǎng)期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的培育形成可能產(chǎn)生一定的影響。特朗普實(shí)施這樣的科技創(chuàng)新政策是由于有不增加財(cái)政赤字這樣的前提條件，但是在相關(guān)“美國(guó)優(yōu)先”事項(xiàng)中，科技創(chuàng)新顯然不屬于“優(yōu)先”事項(xiàng)。
三、中國(guó)科技創(chuàng)新政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響及與美國(guó)的比較
（一）中國(guó)的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策明確而清晰，并按照既定的路線穩(wěn)步發(fā)展
與美國(guó)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策的不確定性相比，中國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展和科技體制改革都形成了系統(tǒng)部署，并且強(qiáng)力推進(jìn)，創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)取得重大進(jìn)展，中國(guó)科技創(chuàng)新以跟蹤為主整體轉(zhuǎn)向跟蹤和并跑、領(lǐng)跑并存的新階段，為從科技大國(guó)向創(chuàng)新型國(guó)家和科技強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)奠定了重要基礎(chǔ)。
一是科技創(chuàng)新戰(zhàn)略日益明確。中國(guó)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，把創(chuàng)新擺在五大新發(fā)展理念之首，把科技創(chuàng)新擺在發(fā)展全局的核心位置。2016年5月，《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》發(fā)布，提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)，明確到2050年建成世界科技強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。中國(guó)的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略由具體的規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)部署實(shí)施，各項(xiàng)政策、舉措、戰(zhàn)略、規(guī)劃紛紛出臺(tái)，在重點(diǎn)任務(wù)上加快實(shí)施國(guó)家重大科技專項(xiàng)，構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，夯實(shí)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新中心等科技創(chuàng)新基礎(chǔ)，大力推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，推動(dòng)戰(zhàn)略性區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展，全面融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)等。把推進(jìn)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新作為實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的核心路徑，不僅是要加強(qiáng)科技創(chuàng)新，更重要的是要發(fā)揮科技創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用。
二是研發(fā)投入保持高速增長(zhǎng)。2016年，中國(guó)全社會(huì)研發(fā)投入超過1.5萬元，成為世界研發(fā)投入第二大國(guó)，研發(fā)投入強(qiáng)度已經(jīng)位居發(fā)展中國(guó)家前列。中國(guó)科學(xué)貢獻(xiàn)已經(jīng)成為世界科學(xué)研究網(wǎng)絡(luò)的重要一極。科技人員十年間發(fā)表的國(guó)際論文數(shù)量居世界第2位，累計(jì)被引次數(shù)進(jìn)入前1%的高被引論文占世界份額的12.8%，排名世界第3位（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、科學(xué)技術(shù)部，2017）。發(fā)明專利申請(qǐng)受理量連續(xù)5年居世界首位。2016年，國(guó)際專利申請(qǐng)量超過4萬件，從2000年的第16位上升到第3位。科技創(chuàng)新持續(xù)取得重大戰(zhàn)略性突破，基礎(chǔ)研究國(guó)際影響力大幅提升，戰(zhàn)略高技術(shù)持續(xù)突破，取得載人航天和探月工程、載人深潛、深地鉆探、超級(jí)計(jì)算、量子反常霍爾效應(yīng)、量子通信、中微子振蕩、誘導(dǎo)多功能干細(xì)胞等重大創(chuàng)新成果。這些都表明中國(guó)科技創(chuàng)新實(shí)力顯著增強(qiáng)，與世界第二大經(jīng)濟(jì)體相適應(yīng)的科技創(chuàng)新地位顯著提升。
三是科技創(chuàng)新對(duì)支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用更加突出。根據(jù)中國(guó)發(fā)布的《國(guó)家創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告2015》，在全球40個(gè)主要國(guó)家的創(chuàng)新指數(shù)排名中，中國(guó)居第18位，逼近全球創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)體排名前15強(qiáng)，表明中國(guó)已接近世界創(chuàng)新國(guó)家“第一方陣”的水平。科技創(chuàng)新支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用更加突出，在一些領(lǐng)域甚至起到了引領(lǐng)的作用。科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率從2010年的50.9%提高到2016年的56.2%。中國(guó)高技術(shù)制造業(yè)增加值在13年時(shí)間里增長(zhǎng)了10倍，在全球高技術(shù)制造業(yè)增加值中占比近30%。中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)品出口貿(mào)易額相當(dāng)于美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本四國(guó)總量之和。高速鐵路、水電裝備、特高壓輸變電、雜交水稻、4G移動(dòng)通信、對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星、北斗導(dǎo)航、電動(dòng)汽車等重大科技成果產(chǎn)業(yè)化取得突破，部分產(chǎn)品和技術(shù)開始走向世界，形成超前引領(lǐng)態(tài)勢(shì)。
四是適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系初步形成。中國(guó)的科技體制改革任務(wù)按計(jì)劃扎實(shí)推進(jìn)，科技管理全鏈條從資源配置使用，到人才評(píng)價(jià)激勵(lì)，再到創(chuàng)新生態(tài)營(yíng)造的體制機(jī)制框架正在逐步形成。科技資源配置方式形成圍繞產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈一體化配置資源的新機(jī)制，新的科技計(jì)劃管理體制機(jī)制基本建立。市場(chǎng)導(dǎo)向的技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制逐步完善，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位不斷增強(qiáng)。研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除等重點(diǎn)政策加快落實(shí)，全國(guó)高新技術(shù)企業(yè)總數(shù)達(dá)到104，000家，僅2015年，全國(guó)高新技術(shù)企業(yè)減稅超過1000億元。圍繞促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的政策體系加快形成。全國(guó)人大修訂了《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《實(shí)施若干規(guī)定》，國(guó)辦印發(fā)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動(dòng)方案》，形成促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化工作“三部曲”。科技評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)制度改革深入推進(jìn)，制定以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策，積極穩(wěn)妥推進(jìn)擴(kuò)大高校和科研院所自主權(quán)改革。重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器的開放共享制度進(jìn)一步完善，創(chuàng)新調(diào)查制度、科技報(bào)告制度初步建立。
（二）中美科技創(chuàng)新的差距
中國(guó)的科技創(chuàng)新取得積極進(jìn)展，對(duì)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和培育新動(dòng)能發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用，但是與美國(guó)相比，中國(guó)科技創(chuàng)新仍然存在一定的差距，主要體現(xiàn)在發(fā)展階段的差距上。近年來，雖然有很多關(guān)于中國(guó)科技創(chuàng)新實(shí)力可在多少年內(nèi)趕超美國(guó)的說法，國(guó)外也有一些關(guān)于中國(guó)科技威脅論的說法，但是無論怎么說，都應(yīng)客觀地看到中國(guó)與美國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展的階段性差距。美國(guó)科技創(chuàng)新的領(lǐng)先地位在短時(shí)間內(nèi)難以超越，既便能夠超越，也不意味著對(duì)美國(guó)的全面領(lǐng)先，可能只是在某些領(lǐng)域、某些環(huán)節(jié)各有優(yōu)劣。在未來，加強(qiáng)科技創(chuàng)新的合作，共同推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)走上創(chuàng)新發(fā)展的軌道，恐怕是兩國(guó)科技創(chuàng)新的主要任務(wù)。
與美國(guó)相比，中國(guó)科技創(chuàng)新的不足主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是研發(fā)投入仍存在較大差距。中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度2014年才首次突破了2%，2015年達(dá)到2.06%。到2020年目標(biāo)是達(dá)到2.5%，而美國(guó)從“二戰(zhàn)”以來就維持高強(qiáng)度的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入，近60年來維持在2%以上，多年都在2.5%以上。2015年，美國(guó)、德國(guó)研發(fā)投入強(qiáng)度達(dá)到2.7%（NSF, 2016）。二是中國(guó)產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)受制于人的局面仍未根本轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)、底層核心技術(shù)主要掌握在發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是美國(guó)手中。中國(guó)在國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工中的低端加工地位仍然沒有改變。企業(yè)創(chuàng)新能力仍然薄弱，2015年，中國(guó)工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入與主營(yíng)業(yè)務(wù)收入之比僅為0.9%。根據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人》2017年第二季度調(diào)查問卷結(jié)果，43.1%的被調(diào)查經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為我國(guó)產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升的最大障礙是技術(shù)水平不足。三是能夠推動(dòng)產(chǎn)業(yè)變革和顛覆性創(chuàng)新的重大原始性創(chuàng)新少，對(duì)于產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線重大變革仍以跟隨為主。四是從業(yè)人員中高素質(zhì)人才比例較低，高層次領(lǐng)軍人才、高技能人才十分缺乏。激勵(lì)創(chuàng)新的社會(huì)文化氛圍還不濃厚，市場(chǎng)激勵(lì)創(chuàng)新的原動(dòng)力作用發(fā)揮不夠。
四、對(duì)中國(guó)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的建議
當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遇到了發(fā)展瓶頸，迫切需要發(fā)揮科技創(chuàng)新的支撐引領(lǐng)作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的軌道上來。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家具有一定的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，能夠較快地應(yīng)用前沿的科技創(chuàng)新成果，在更高的起點(diǎn)上快速發(fā)展。中國(guó)還具備一定的制度優(yōu)勢(shì)，在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略上具備一張藍(lán)圖干到底的條件，而不像西方國(guó)家受到總統(tǒng)任期制等的影響而經(jīng)常導(dǎo)致政策的波動(dòng)。從新中國(guó)成立以來，黨和國(guó)家高度重視科技發(fā)展，取得了“兩彈一星”的偉大成就，支撐我國(guó)屹立在世界民族之林；改革開放后，從科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力、科教興國(guó)到科學(xué)發(fā)展觀，再到實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，科技創(chuàng)新在國(guó)家發(fā)展全局中的地位日益重要。只有這樣，我國(guó)作為后發(fā)國(guó)家才能少走彎路，加速趕超的步伐。對(duì)于我國(guó)來說，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)性改革中應(yīng)注重以下幾個(gè)方面：
（一）堅(jiān)持科技創(chuàng)新的定力，實(shí)施跨越經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同期的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略
科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相輔相成、互相促進(jìn)，科技創(chuàng)新作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉，對(duì)于推動(dòng)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型特別重要。但是科技創(chuàng)新的發(fā)展同時(shí)也受到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，科技創(chuàng)新的投入不能完全脫離經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定、持續(xù)，才能更加符合科技創(chuàng)新的規(guī)律。美國(guó)受到財(cái)政赤字等因素影響，對(duì)科技創(chuàng)新政策進(jìn)行調(diào)整，試圖將更多的資源分配到容易達(dá)到短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的方向上去。特朗普科技創(chuàng)新政策調(diào)整，給中國(guó)帶來了一些機(jī)會(huì)，但是對(duì)這樣的機(jī)會(huì)也不能寄予太多期望，我國(guó)還是要按照既定戰(zhàn)略方針，把握發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)定不移地推進(jìn)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的實(shí)施。
（二）促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛能，迎接新的增長(zhǎng)周期
特朗普雖然對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)還未給予足夠重視，但是美國(guó)創(chuàng)新的土壤較為深厚，吸引了全球大批優(yōu)秀創(chuàng)新人才，還有大量的科技成果到美國(guó)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。中國(guó)與美國(guó)相比，更多的優(yōu)勢(shì)在于后發(fā)優(yōu)勢(shì)以及市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，能夠迅速地應(yīng)用最新的研究成果對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行改造。比如美國(guó)具有世界領(lǐng)先的無線寬帶技術(shù)，但是美國(guó)許多地區(qū)還在使用固定網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。我國(guó)應(yīng)把發(fā)揮科技創(chuàng)新作用作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心，通過深化改革為新動(dòng)能的釋放創(chuàng)造條件，針對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)薄弱環(huán)節(jié)，更充分地利用全球的創(chuàng)新成果，推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，擴(kuò)?
行業(yè)動(dòng)態(tài)